□翁鸣
党建引领基层治理是加强党的全面领导的内在要求，也是我国社会治理体系建设的重要内容。习近平总书记指出，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。农村治理不仅关系到农村社会稳定和农民生活改善，而且关系到农业生产发展和国家粮食安全，即以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。河南是农业大省和农村人口大省，农村基层治理任务十分繁重。省委书记刘宁提出，要深刻认识推进党建引领基层高效能治理的重要性和紧迫性，全面提高基层党组织领导基层治理的能力水平。
党组织建设与农村治理结构
农村党组织镶嵌于基层治理结构之中。加强以党组织为核心的农村基层组织建设，是党的组织建设的工作要求。《中国共产党农村基层组织工作条例》第六章“乡村治理”和第九章“领导和保障”，明确了健全农村基层党组织和改进乡村治理工作的主要目标、工作机制和重点任务。由于农村基层党组织直接领导乡村治理工作，农村党组织建设质量与农村治理效果密切相关。同时，在基层治理体系建设中，强调了基层党组织的领导作用。党中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，健全基层党组织对基层治理的领导体制，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。因此，加强党组织自身建设，这不仅是党的建设的重要任务，而且是社会高效能治理的必然要求。
基层治理呈现竖直与平面相交的结构。深入认识基层治理结构，有助于提升基层治理工作效能。基层治理有两个维度，一是自上而下的领导体制，即按照中央统筹、省负总责、市县乡抓落实直至基层实施的领导体制，呈现竖直型政策导向和平面型基层实施。从整体上讲，党中央决定农村工作的大政方针，地方党委和基层党组织结合本地区实际，将党的方针政策贯彻落实于治理工作之中。二是由基层党组织为核心向外扩展的基层治理体系，应用基层民主渠道和方式，发挥党组织联系、团结、动员和组织群众的功能作用，将党的方针政策转化为人民群众的自觉行动，形成推动农业农村改革发展的巨大社会力量。上述竖直与平面相交的结合部，为基层治理的关键性和难点部分，即基层党组织既要贯彻落实党中央指示精神和上级党委工作部署，又要在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。从理论视角看，只有将“竖直”和“平面”两方面有效融合，才能把握基层高效能治理的路径和方法。
县域是我国农村治理实践的基本单元。正确认识我国农村治理的基本单元，这是将我国制度优势转化为治理优势的重要实践。习近平总书记明确指出，我国的治理，基本单元是县（市、区），基层基础在乡镇（街道）和村（社区）。显而易见，就农村而言，“基层”是指县乡村三个层次。即农村治理的基本单元是县，基层基础包括乡镇和行政村。我国农村治理基本单元是县而非乡（镇）或行政村，这是农村治理体系和治理能力现代化要求，以及农村基层实际情况所决定的。县级部门齐全、资源充分和协调管理能力较强，这是乡镇和行政村不具备的。基层治理需要统筹谋划、科学决策、顶层设计、多方协调和实施措施，需要汇集专家学者、干部群众的集体智慧，特别是涉及改革创新的制度安排，须由县级及上级党委研究决定。《中国共产党农村工作条例》规定，县级党委处于党的农村工作前沿阵地，建立健全职责清晰的责任体系，贯彻落实党中央以及上级党委的工作要求和决策部署。县级作为农村治理基本单元，得到了改革创新实践的验证，证明了其科学性、合理性和有效性。
农村党建与治理需要关注的问题
河南具有悠久的历史和厚重的农耕文化，现在更是作为产粮大省，为国家粮食安全作出重大贡献。10多年前，河南中牟县曾经创建“家庭联户代表制”，被称为农村治理的“中牟经验”。河南农村“五星”支部创建活动取得不少成果。但从整体上讲，河南深入推进乡村治理现代化需要重点关注制度建设、队伍建设、治理方法等方面。
以制度建设为主线深入推进农村治理。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，以调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性、创造性为着力点，完善党的建设制度机制。习近平总书记强调，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。深入推进河南农村治理现代化，须将目标导向与问题导向相结合，认真梳理和把握问题产生的主要原因，在治理实践中认准治理目标和主要问题。在此基础上，通过农村党组织制度建设带动乡村治理体系建设，尤其是健全农村基层党组织制度建设，包括工作制度、学习制度和纪律制度等，增强制度刚性和纪律约束，发挥制度规范性、稳定性和引领性作用。以严的要求、高的标准、实的举措，增强党组织的政治功能和组织功能，以党的建设引领社会治理，解决农村社会“散”的问题。
加强村干部队伍建设发挥先锋模范作用。农村确实存在人才缺乏和后备干部不足的问题，这在农村“两委”换届准备工作中有所反映，这是由多方面原因造成的。村干部队伍也存在思想素质和能力不足等问题。因此，需要在党员思想教育和村干部候选人审核中重点关注。拓展村干部选人范围，选拔思想正、观念新、能力强、有文化并经过历练的优秀村干部。同时，注重村干部后备队伍建设。提升农村干部和驻村第一书记业务素质，增强他们的社会治理工作能力。
以县为单元县乡村共建基层治理模式。在农村治理体系和治理能力建设方面，突出县域治理作为基本单元的优势，构建以县乡村融为一体的农村治理主体。县级党委发挥领导优势、资源优势和协调优势，将党和国家“三农”政策与地方实际有机结合，并形成具体有效的制度规定，明确党的政治领导与基层民主的政策边界，健全与县乡村责权相匹配的责任体系，有效改变农村治理“小马拉大车”状况。通过制度安排、实践探索和典型试验，充分体现党的领导、引领和指导功能，推动本地区农村基层治理深入有序发展。县级党委领导农村治理的主要功能和作用，是以高度的政治责任担负承上启下的转化重任，贯彻落实党的方针政策及上级党委部署，结合本县域实际情况进行研究决策，转化为有针对性、可操作、有实效的制度规定，并非简单的照搬照抄式传达。同时，县委领导深入农村基层进行改革实验，指导改革工作解决难点问题，带领乡村干部总结成功经验，以点带面推进县域治理改革创新，实现乡村治理共创共建共享的理想格局。
党建引领农村治理的实践路径
健全县级为单元的治理体系。以党的二十届三中全会精神为创新动力，结合河南农村实际情况，全面梳理重点和难点问题，从立足源头治理出发，构建县乡村整体性治理体系，理顺并衔接好基层治理工作链条，学习借鉴宁夏西吉县等地的县乡党委联动机制，实现以县带乡促村的高效能治理。加强县级党委治理工作考评，调动县域基层治理的主动性，发挥地方党委的政治功能和组织功能，推进农村基层治理深入扎实发展。
加强县域治理整体谋划布局。社会治理是涉及多方面的系统工程，需要摸清实情、科学谋划、选择目标、总体布局和协调推进。注意借助于专家学者和社会力量，根据目标导向和问题导向，推进制度建设和制度创新。健全调动干部群众积极参与的体制机制，明确基层治理改革创新的政策边界。例如，坚持党的领导与完善基层群众自治制度，社会管理与教育疏导、引导服务工作，基层干部决策与群众协商机制。完善党务公开、村务公开、财务公开制度，让人民群众监督权力运行。涉及政治性议题的基层改革实践，须经县委或上级党委研究决定，并形成可供操作的制度规定。
加强农村干部队伍建设工作。结合农村“两委”换届工作，拓宽村干部选拔视野和范围，注重思想素质高、群众评价高、经过历练和文化水平较高的人员。适当保留一些优秀的老支书，作为传承奉献精神和密切联系群众的优良作风的“活教材”。同时，加强村干部后备力量培养考察制度建设，江苏、贵州等地成功经验值得借鉴学习。值得注意的是，今年中央“一号文件”提出两点，一是“完善基层监督体系，严格村干部特别是‘一肩挑’人员管理监督”，这需要加强县乡党委督查、纪检委巡查和社会监督机制，坚决遏制基层腐败现象持续发生。二是“着力解决部分年轻干部在农村基层‘水土不服’问题”，重点锻炼培养他们“奉献”精神和密切联系群众作风。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）