□宋伟 温佳楠 王雨薇 郑坤

　　2025年7月召开的中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。要深刻把握我国城市发展所处的历史方位、建设现代化人民城市的目标定位、城市内涵式发展的战略取向、增强城市发展动力活力的内在要求和城市工作的系统性复杂性，主动适应形势变化，转变城市发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法。弄清新形势下我省各级城市常住人口变化趋势，对我省城镇化进程变化趋势进行理性研判，采取科学的发展策略，对城镇化有序推进具有重大现实意义。

　　河南各级城市城区常住人口变化情况及原因分析

　　经历2002—2014年的快速增长期后，郑州市、其他地级市、县级城市城区常住人口增速从2015年开始放缓

　　作为全省集聚人口能力最强的城市，1990—2001年郑州市中心城区常住人口年均增长9万人；2002—2014年人口快速膨胀，年均增长29万人；2015年以后增速放慢，2015—2022年年均增量下降到15万人。

　　2002年以前全省县级城市城区人口增长缓慢，1990—2001年年均增长只有18万人；2002年以后全省县级城市城区人口急剧膨胀，从2002年的897万人增长到2014年的1626万人，年均增长61万人；2015年以后增速放慢，2015—2022年年均增长降至30万人。

　　1990—2001年郑州市以外的其他地级市城区人口年均增长32万人；2002—2014年从841万人增长到1279万人，年均增长36万人，增速虽有所加快但不如县级城市显著；2015年以后地级市城区人口增速也明显放慢，从2015年的1326万人增长到2022年的1467万人，年均增长降至20万人。

　　综合来看，1990年以来郑州市、其他地级市、县级城市城区人口均持续增长。1990—2001年为低速增长期，向地级市集聚的人口数量高于县级城市；2002—2014年郑州市、县级城市城区人口快速膨胀，同期地级市城区人口年均增量也有所增加，但增幅相对较小；2015年以后郑州市、其他地级市、县级城市城区年均人口增量均大幅下降，但郑州市增速仍然较高，县级城市城区人口增长速度仍高于地级市。

　　郑州市、其他地级市、县级城市常住人口增速变化的原因分析

　　本地工业发展产生的就业岗位对县级城市城区人口快速增长有重要推动作用，但本地工业产生的就业不足以支撑2002年以来县级城市的规模扩张。2002年以来尤其是2008年产业集聚区建设以来，我省县域工业快速发展，产生的就业对县级城市城区人口快速增长有重要推动作用。但深入分析可以发现，我省县域制造业产生的就业一般在3万人左右，不足以支撑当前18.4万人的县级城市城区平均常住人口规模。按人口的一半为劳动力计算，18.4万人中9.2万人需就业，服务业就业占一半，4.6万人需在制造业就业，平均每个县存在2万人左右的就业缺口。因此，从产业及就业支撑看，我省县级城市本地产业和就业岗位不足以支撑目前的城市规模。

　　人口外流积累的财富效应是2002—2014年我省县级城市城区人口快速增长的主要推动力。河南属于传统农区，现代化的真正起点不是本地产业发展，而是人口外流。大量劳动力外出务工，其中一部分人有了一定积蓄，家乡县城成为其投资、购房的重要选择，他们成为2002—2014年县城膨胀过程中的投资者、购房者；更多的外出务工人员在面临制度限制，且其收入尚不足以帮助其融入务工城市的情况下，家乡县城成为其购房、家人城镇化的过渡性选择乃至第一选择。随着县城常住人口增长、医疗和优质商业发展、居住环境改善，县城购房一度成为农村年轻人结婚的必需品，催生县城房地产发展热潮，房价上涨、土地升值，带来财政和土地出让金快速增长，基础设施和公共服务投入进一步增加，房产和地产进一步增值，形成房地产和城市建设共进的循环，促使县城迅速膨胀。因此，2002—2014年我省绝大多数县级城市快速膨胀不仅是本地工业化的产物，更是中国工业化深度推进的结果。中国工业化深度推进将河南传统农区绝大多数劳动力卷入了工业化浪潮，外流人口收入水平提高积累的财富效应成为县级城市膨胀最主要的推动力之一。

　　人口外流积累的财富效应也是2002—2014年郑州市人口快速膨胀及其他地级市城区人口增长相对较慢的重要原因。地级市城区人口之所以增长较慢，主要是因为我省外流人员一般对家乡县城具有强烈的归属感而与地级市联系较少，其投资创业、购买房产要么选择家乡县城，要么选择省会郑州，选择地级市的比例较小。由于外流人员贡献较小，本地产业、本地就业是支撑地级市人口膨胀的主要因素，但我省多数地级市产业优势并不突出，所以2002—2014年地级市人口膨胀速度反而低于县级城市。郑州市的情况与地级市完全不同。郑州是全省人口集聚地，各县外流人口虽然大部分选择在本地县城投资创业、购买房产，但也有一部分（这部分人口能力较强）会选择郑州，虽然每个县外流人口中选择郑州的比例并不是很高，但从全省来看就是一个庞大的数字。全省人口外流积累财富效应的释放对郑州市城区人口增长的作用最大，因此2002—2014年郑州市人口增速最快。综上所述，外流人口收入水平提高积累财富效应的释放强力支撑我省2002—2014年城镇化快速推进，并带来城镇化发展的层级差异。

　　2015年后人口外流积累的财富效应对河南各级城市发展的推动作用逐步减弱。经过十多年快速发展，外流人员中有强烈意愿且有能力在各级城市购房置业的人大部分已经购买过了，这意味着外流人员收入水平提高积累的财富效应在家乡释放的过程趋于结束，再加上户籍制度改革加快推进，一些外出务工人员开始在务工地常住、购房、直接市民化，必然导致主要依靠人口外流积累财富效应释放的城市快速膨胀模式难以为继。此外，中国经济增速放缓、人口总量增速放缓甚至进入负增长等因素的叠加，使2015年之后我省各级城市城区人口增速均显著放缓。

　　河南各级城市人口格局演变趋势及应对策略

　　在我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的新形势下，河南各级城市人口格局演变呈现新趋势。应按照中央城市工作会议要求，主动适应形势变化，坚持因地制宜、分类指导，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，科学统筹河南城镇化进程。

　　与其他主要省会城市相比，郑州人口首位度仍然偏低，人口增长潜力仍较大，应顺势而为支持郑州人口持续增长，围绕郑州发展组团式、网络化都市圈

　　数据显示，1995—2023年郑州占全省人口比重由6.48%提高到13.25%。从2023年数据来看，武汉、杭州、西安、成都占所在省总人口的比重分别为23.59%、18.89%、33.07%、25.58%，郑州占全省人口比重仍偏低，具有较大增长潜力。分阶段看，2010—2018年为郑州常住人口高速增长期，每年增长50.33万人，低于成都（65.52万人），显著高于南京（8.68万人）、杭州（17.01万人）、武汉（22.01万人）、长沙（29.31万人）、济南（32.44万人）、西安（38.62万人）。

　　目前，全省只有郑州人口增长速度仍然较快，且仍具较大增长潜力，顺应这一趋势进一步做大郑州是当前河南城镇化发展的战略重点。虽然近年来郑州也面临城区人口增长放缓的问题，但按照武汉23.59%、成都25.58%、西安33.07%的人口首位度保守估算，未来郑州常住人口应超过2000万人。国务院批复的《郑州市国土空间总体规划（2021—2035年）》将2035年郑州市城镇开发边界面积控制在2074.69平方公里，按照城市每平方公里1万人的人口密度标准计算，可以满足郑州2000万人口规模的发展需求。在人口增长潜力和空间规划条件具备的背景下，郑州人口持续扩张面临的主要问题是产业和就业增长速度偏慢。应在提升产业尤其是制造业规模和水平上下更大功夫，推动新能源汽车、电子信息、高端装备、新一代智能终端、生物医药等重点产业集群发展，尽快形成较为完善的产业生态，创造更多就业机会。在产业与就业优先的同时，变“先城后产”为“产城互动”，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构，加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造，加快老旧管线改造升级，大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，实现产业与城市发展的良性循环。在持续提高郑州产业与城市能级的同时，围绕郑州发展组团式、网络化都市圈，充分发挥郑州的龙头作用。

　　县级城市快速膨胀期结束，应开启内涵式发展新模式

　　人口外流积累财富效应在县城释放是2002—2014年我省县级城市快速膨胀的重要原因，2015年以后这种释放逐步减弱，但城市空间尤其是房地产的扩张没有相应地降下来，于是多数县城的房地产逐步进入低迷状态。

　　产业发展方面，随着中国经济进入高质量发展新阶段，产业转型升级压力加大，传统制造业规模扩张速度下降甚至开始萎缩，发达地区传统制造业更多趋向于就地转型升级，向中西部地区转移的趋势放缓，我省县级城市通过承接传统产业转移扩张工业的路子不好走了，制造业发展动力不足问题愈发凸显。

　　面对常住人口增长缓慢甚至个别城市开始收缩的新形势，我省县级城市应从规模扩张转向内涵式发展。由于前期一些县城规划偏大，已超过可能达到的人口规模，应按照中央城市工作会议“着力建设舒适便利的宜居城市”的要求，将重点放在提高建成区城市功能上，完善建成区公共服务，在生态宜居方面做文章，盘活存量房产，提高城市综合能力与竞争力，实现可持续发展。

　　虽然单个县城人口大规模扩张已经不太可能，但从规模经济角度考虑，县级城市城区人口应达到20万人左右。如果城区人口远低于20万人，难以形成规模效应，城市功能、基础设施与公共服务水平的提高会受到限制。目前，我省一些人口小县由于缺乏规模效应，发展乏力，城区人口已经开始收缩，可持续发展能力堪忧。为使县级城市达到较优的城市规模，提高资源配置效率，更好服务县域发展，建议从实际出发适当将一些人口小县撤并，使县域人口达到100万人左右，这样县级城市城区人口较易达到20万人左右，实现城市发展的规模效应，将中央城市工作会议“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”要求落到实处。

　　其他地级市人口集聚趋势好于县级城市，应着力强化产城互动，打造区域中心城市

　　本地产业、本地就业是支撑地级市人口膨胀的主要因素。在外流人口积累财富效应释放结束、县级城市膨胀速度大幅下降的背景下，地级市受影响相对较小。而且，与县级城市相比，地级市一般规模较大、城市功能相对完善、集聚产业能力相对较强，因此地级市城区仍能够维持稳定增长。但在人口负增长、经济增速放缓的背景下，地级市的规划建设同样应适当控制规模扩张，主要在已规划区、建成区做文章，按照合理的人口规模适度提高与完善基础设施与公共服务，积极发展产业，变“先城后产”为“产城互动”，扎扎实实打造区域中心城市。

　　（作者单位：中共河南省委党校）