□马亮
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，完善中国特色社会主义法治体系，要求深入推进依法行政，“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”。这些要求将成为未来行政体制改革的指导方针，也将成为提升政府治理现代化水平的重要指引。
政府要全面法治化，就要使其在法治的轨道上运行，政府管理、市场监管与公共服务也要依法推行。唯有如此，才能建设法治政府，使政府的机构设置、职能划分、行政程序和责任都得到法律法规的规定和制约，减少政府管理的随意性、武断性和人治色彩。与此同时，将法治作为政府施政的首要要求，意味着既要对政府限权，也要对政府赋能。要认识到数字时代的政府不同以往，通过推动数字政府建设来优化政务服务，并带动政府管理、市场监管和公共服务的全方位数字化转型。
数字政府建设持续优化政务服务
政务服务好不好，关乎政府效能、生活品质与营商环境，对于政府治理体系与治理能力现代化至关重要。如果政府部门推诿扯皮，相互“踢皮球”，对群众企业的办事要求不闻不问，那么政府的公信力会面临危机，党的执政基础也会受到侵蚀。
中国在从计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，政府职能发生深刻转变，从管控型政府走向服务型政府，政务服务也在日益走向规范化和便利化。本质而言，政务服务改革是对政府权力与利益的一场革命，变政府本位主义为以人民为中心，更加强调限制和规范政府权力，实现权为民所用。在对外开放的进程中，政府部门要服务来华投资经商的企业和工作旅游的境外人员，也要为中国企业对外贸易投资和中国人出入境提供服务。这大大推动了中国政务服务与全球接轨。
党的十八大以来，党和国家高度重视数字政府建设与政务服务优化，通过大刀阔斧的改革和持续不断的创新，有力推动了数字政府建设，也大幅提升了政务服务质量。“放管服”改革着力推动简政放权、放管结合、优化服务，使政务服务持续优化。“互联网+政务服务”和“数据要素×政务服务”使政府更多通过数字化的线上渠道服务群众企业，降低政府部门的行政成本并减轻群众企业的行政负担。各地探索“最多跑一次”“办事不找关系”“一网通办”等改革，通过减程序、减环节、减材料、减时限、减费用等一系列“减法”，让政务服务轻装前进。
准确理解与加快推进政府数字化转型
数字政府建设旨在打造政府治理新形态，推动政府业务模式重塑。现在人们很少跑去银行，但是却可以办理几乎所有业务。可以说，银行的今天就是政务服务大厅的明天。如果人们都可以足不出户和随时随地地网上办、掌上办，那么实体大厅的功能将大大弱化。因此，在数字政府建设与政务服务优化方面要有前瞻性，预见到未来技术进步与应用可能带来的巨大变化，并未雨绸缪地加以谋划和准备。
在政府数字化转型方面，至关重要的是准确认识信息化、数字化与数字化转型的根本区别，逐步从信息化和数字化走向数字化转型。类似地，电子政务与数字政府也有值得关注的重要差异。这些看似紧密相关实则大异其趣的概念，需要准确理解和及时更新。否则，领导干部的认识和注意力依然停留在信息化阶段，那么数字化将无从谈起，数字化转型也会付诸阙如。
信息化与自动化、无纸化一样，都是将各类资料和程序数码化，使线下处理的业务可以在线上完成。数字化则意味着要从线下走向线上，推动政府的业务流程再造。但是，这并没有从本质上触及政府职能履行模式与业务流程的深层次变革，也无法带来政府的深刻转型。数字化转型更进一步，要求政府在数字化的同时推动业务模式的全方位重塑。
如果说政府1.0是以办公自动化、门户网站与内网为代表的话，政府2.0则突出社交媒体在在线政民互动中发挥的作用，而政府3.0则强调政府通过大数据、人工智能等新一代数字技术而带来的政府治理形态转变。随着新兴数字技术的创新与发展，数字政府建设随着迭代升级，而政务服务也会进一步优化。要关注技术应用，也要重视技术治理，避免技术滥用误用造成的灾难。
当然，不同阶段的数字政府建设并非竞逐和替代的关系，而是会在很长一段时间共存和互补。比如，人们在使用社交媒体的同时，依然还在使用办公软件、访问网站和登录邮箱。大数据和人工智能会使政府的运行模式发生改变，但是其他方面的数字化应用并未被完全取代。因此，至关重要的是聚焦数字化转型，推动信息化、数字化与数字化转型的深度融合，并在数字化转型的带动下逐步解决信息化与数字化存在的问题。
未来数字政府建设与政务服务改革的重点任务
党的十八大以来，数字政府建设与政务服务优化的成绩有目共睹，但是也面临需要高度重视和全力解决的关键问题。在数字政府建设与政务服务优化方面，需要处理好政府、市场与社会的关系，处理好中央统筹与地方试点的关系，处理好技术应用与制度变革的关系，加强效能评估与改进，避免“指尖上的形式主义”。
无论是建设数字政府还是优化政务服务，应处理好政府、市场与社会的关系。摆正政府的位置，实现政府有为、市场有效和社会有机。当前政府部门过度干预市场与社会的越位问题依然不同程度存在，需要推动政府从伸手干预到放手发展，进一步推动政府职能转变。比如，过去政府部门审批的不少事项转为备案，甚至完全取消审批，就釜底抽薪地优化了政务服务。与此同时，在建设数字政府时也要避免将行将淘汰的线下业务流程照抄照搬到线上，并使数字政府建设面临推倒重来和另起炉灶的风险。
数字政府建设与政务服务优化要处理好中央统筹与地方试点的关系。在发挥地方试点的积极性的同时，更加强调中央层面的顶层设计与统筹支撑。国家改革需要地方先行先试，在实验成熟后全国推广，避免贸然全国统一实施可能带来的风险。但是，随着数字政府建设与政务服务改革逐步走向深水区，自上而下的顶层设计和平台支撑就变得尤为重要。无论是涉及政府机构、职能、权限、程序和责任的法定化，还是政务服务的标准化、规范化和便利化，都有赖于自上而下的制度保障，也需要全国立法和中央政策的全面支持。与此同时，要更多依托全国一体化政务服务平台，推出跨省通办乃至全国通办的政务服务事项，使每一个国人和企业都可以享受同等国民待遇。
数字政府建设要处理好技术应用与制度变革的关系，推动技术与制度的双重变奏。不少问题都不是技术本身的问题，而是技术就绪而制度滞后的问题，导致好技术不能用于解决问题。因此，不能单纯强调技术应用而忽视制度变革。比如，在前互联网时代和前大数据时代颁布和施行的法律法规与规章制度，普遍都是按照传统手段来申请、核验、证明、审核和批准，并没有前瞻性地认识到数字技术可能带来的变化。这有赖于法治建设和制度建设，推动各类法律法规和规章制度中涉及政务服务环节的数字化转型，使它们适应数字时代的要求。改革能否推进，改革成果能否固化，同法治保障密不可分。不少改革都是改来改去而难以固化和持续，改革成本巨大，改革成效却不显著。比如，在20世纪90年代和本世纪初，我国大力推动行政审批制度改革，但“雷声大雨点小”，改革难以持续。因此，要加强数字政府建设与政务服务优化的制度保障，确保改革不反反复复和推倒重来。
要加强数字政府与政务服务的效能评估与改进，不是为了评估而评估，而是实现以评促改和以评促建。以政务服务“好差评”制度为例，原本希望好评激励与差评整改的做法，却沦为“好评”游戏。一些地区达到99.99%的好评，甚至出现零差评的情况。在不少地区的政务服务“好差评”制度中，往往只有好评，却没有差评。要高度重视“好差评”的好评“虚高”问题，使其回归真实全面反映政务服务质量的初衷，避免扭曲的评价误导改革。之所以群众、企业“好评”如潮，一方面同人们对政务服务持续优化的肯定和认可有关，另一方面则同部分政府部门弄虚作假有关。比如，一些地区只允许满意的群众、企业评价，而将不满意的拒之门外。还有一些政府部门把群众企业的评价权据为己有，让办事窗口工作人员替代群众企业进行评价。当群众企业真实表达不满意时，部分地区百般刁难，迫使人们修改评价意见。“好差评”制度惟“好”是从，也会反过来使政府部门安于舒适区，不敢大胆改革，害怕因为改革而影响好评率。让公民企业敢于“吐槽”，让差评曝光问题并予以整改，是未来“好差评”制度运行的根本所在。
要打击和纠治数字政府建设中的“新形象工程”，减轻和避免“指尖上的形式主义”。在打击形象工程和政绩工程的同时，要警惕一些地区和部门的数字政府建设出现“新形象工程”。中央纪委国家监委今年发布《关于坚决纠治部分地方基层搞“新形象工程”问题的工作提示》，聚焦8类“新形象工程”，其中就包括政府数字化的“新形象工程”。一些政府部门热衷在政府数字化建设中建巨幅大屏，搞重复建设、层层建设，“换一任领导换一个系统”，数字资源共享不足，平台使用率不高，沦为“摆设”。这些所谓的“新形象工程”并不鲜见，在数字政府建设领域也有不同程度的泛滥，严重影响了数字政府建设的质量。如果任由这些“伪数字政府”“假数字政府”泛滥，就会威胁“真数字政府”的建设和运行，也会使数字政府建设面临公信力缺失的信任危机。
归根结底，数字政府建设与政务服务优化都需要相关政府部门的领导干部的推进。2023年以来党和国家机构改革，新设国家数据局，各地也普遍将政务服务与数据管理机构合二为一。牵头部门的设立与改革，相关部门的整合，为数字政府建设与政务服务优化提供了机构保障，有利于更好地推动跨部门和跨层级的统筹协调。与此同时，要强化各级领导干部的数字领导力，增强它们在数字时代服务群众、企业的能力。领导干部在数字治理方面的意识、思维、素养和技能，关乎数字政府建设方向是否准确把握，也会影响政务服务改革能否有力推进。更为重要的是，要增强领导干部的共情能力，使他们能够真正把群众、企业的急难愁盼问题当作自己的操心事、烦心事来重视和解决。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）