河南省人大法制委员会副主任委员 王新民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　省人大法制委员会起草了《河南省实施〈中华人民共和国黄河保护法〉办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。现将有关情况说明如下：

　　一、立法的必要性

　　（一）制定《办法》是贯彻落实党中央关于黄河流域生态保护和高质量发展重大战略部署的需要。黄河流域生态保护和高质量发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，第一次将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略。近日，习近平总书记在兰州主持召开了全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，对开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面作出了明确指示。《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）的出台，构建了科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展制度体系，为实施黄河重大国家战略提供了根本遵循。制定《办法》对贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要指示，贯彻实施黄河保护法，推动黄河重大国家战略在河南落地见效，具有十分重要的意义。

　　（二）制定《办法》是统筹推进河南黄河流域生态保护和高质量发展的需要。河南是黄河重大国家战略提出地、千年治黄主战场，也是新时代黄河保护治理的核心区。黄河保护治理是一项系统工程，要统筹协调好保护与发展、局部与全局、当前与长远等重大关系。这就需要结合我省实际，出台一部关于黄河保护的系统性法规，为持续有效推进我省黄河流域生态保护和高质量发展提供法治保障。

　　（三）制定《办法》是解决河南黄河保护与治理工作实际问题的需要。黄河河南段位于黄河中下游，处于山区向平原的过渡河段，具有河道最宽、悬差最大、滩区人口最多、历史灾害最重的突出特点。近年来，我省在黄河流域生态保护与修复、污染治理、绿色转型、生态廊道建设等方面取得了显著成效，但在水生态保护、水环境治理、水资源配置、流域高质量发展、滩区和滞洪区治理等方面仍存在一些问题，亟需通过立法予以解决。

　　二、起草过程

　　制定《办法》是今年的重点立法项目，列入了省委常委会工作要点。省人大常委会高度重视此项立法工作，成立了以省人大常委会党组书记、副主任李亚为组长，副主任李公乐、省人民政府副省长孙运锋为副组长的立法工作专班，由省人大法制委员会牵头，省发改委、司法厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、文化和旅游厅、河南黄河河务局等7个单位以及专家学者共同参加。6月下旬，立法工作组集中时间，依据国家有关法律、行政法规，起草了《办法（草案）》（初稿），并发水利部黄河水利委员会和省直有关单位，各省辖市、沿黄县（市、区）人大常委会以及基层立法联系点等130多个单位，广泛征求意见。之后，李公乐副主任、吉炳伟秘书长分别带队赴甘肃、青海两省学习考察黄河保护立法经验。8月27日至30日，法制委员会组织立法工作组成员，并邀请黄河水利委员会有关领导、濮阳市熟悉黄河滩区、滞洪区工作的同志，根据各方面意见，对《办法（草案）》进一步修改完善（其中省人大常委会基层立法联系点提出71条修改意见，采纳27条）。9月5日，法制委员会召开全体会议对《办法（草案）》逐条审议，形成了提请主任会议的《办法（草案）》。9月18日，法制委员会将《办法（草案）》起草情况向主任会议作了汇报，主任会议决定提请常委会本次会议审议。

　　三、立法中的主要问题

　　《办法（草案）》共14章99条，分为总则、规划与管控、生态保护与修复、工程保护、河道管理、滩区治理、防洪安全、水资源节约集约利用、污染防治、高质量发展、文化保护传承弘扬、保障监督、法律责任和附则。现将《办法（草案）》中的主要问题说明如下：

　　第一，关于细化落实上位法的问题。制定《办法》是黄河保护法出台后全国首部省级层面的实施性法规。《办法》上位法除黄河保护法外，还有水法、防洪法、环境保护法、水污染防治法、河道管理条例等近二十部直接上位法。我们在立法中坚持不照抄照搬的原则，对上位法已明确的内容不再作重复性规定，重点将上位法比较原则的内容，结合我省实际予以细化，推动黄河重大国家战略落地落实。一是发挥规划的指导和约束作用，专设“规划与管控”一章，主要规定了我省综合规划和有关专项规划的编制主体、程序、内容，并对生态环境分区管控作出规范。二是强化水资源节约集约利用，在黄河保护法确定的统一调度、用水定额、取水许可等制度的基础上，在“水资源节约集约利用”一章中，结合我省实际，有针对性地补充规定了水资源总量强度双控、水量配置、地下水管理、水资源用途管制、水权交易等制度措施。三是落实推进黄河文化遗产系统保护要求，在“文化保护传承弘扬”一章，根据黄河保护法确定的遗产保护、公共文化服务、文化产业发展的精神，重点从文化研究、非遗传承保护、黄河红色文化保护、黄河文化公园建设、沿黄旅游发展等方面作出了制度规范。

　　第二，关于处理好保护与发展的关系问题。在立法中坚持把保护黄河流域生态作为谋划发展的基准线，以生态优先为前提，以绿色发展为动力，做到在保护中实现高质量发展，在发展中更好地保护黄河生态环境。一是坚持生态优先。按照山水林田湖草沙一体化保护与修复的要求，在“生态保护与修复”一章对水土流失综合治理、自然保护地管理、生态流量保障、重要支流治理、生态廊道建设、绿色矿山建设等制度作出规定；针对流域内不同领域的污染问题，在“污染防治”一章规定了流域协同治理措施，并在污染物排放总量控制、新污染物防治、农业面源污染防治等方面作出了严格规定。二是推动高质量发展。完整、准确、全面贯彻新发展理念，在“高质量发展”一章明确了因地制宜发展新质生产力，加快发展方式绿色转型和产业结构优化升级，优化沿黄产业集群布局，支持创新发展，并结合省委重大战略部署，将推动形成“三足鼎立”科技创新大格局和支持郑州航空港经济综合实验区、郑洛新自主创新示范区、中国（河南）自由贸易试验区发展等写入《办法（草案）》。

　　第三，关于提高立法针对性的问题。在立法中我们坚持针对问题立法，立法解决问题，重点对我省在黄河流域保护治理工作中存在的滩区治理矛盾突出、滞洪区发展受限等特有问题，作出有针对性、创制性的规定。一是关于滩区治理。河南黄河滩区总面积2775平方公里，耕地面积238万亩，仍有120多万人居住。下游滩区既是滞洪沉沙的场所，也是百万群众赖以生存的家园，防洪运用和经济发展矛盾长期存在。在立法过程中，我们积极与黄河水利委员会对接协调，专设“滩区治理”一章，探索推动滩区类型划分，对滩区国土空间实施差别化用途管制，坚持以人民为中心、实施滩区综合提升治理、完善滩区公共基础设施建设，将滩区建设成为长久安澜、生态优美、安居乐业的美丽滩区。二是关于滞洪区发展。北金堤滞洪区是处理黄河下游特大洪水的工程措施，始建于1951年，总面积2316平方公里。由于长期作为黄河防洪的备用工程，区内的经济活动、基础设施空间布局受到极大限制。小浪底水库建成后，分滞洪运用几率由建库前60年一遇降低到千年一遇。鉴于此，征得黄河水利委员会同意后，在《办法（草案）》第十四条明确“省人民政府应当按照黄河防洪要求和国家蓄滞洪区建设与管理规定，根据黄河分滞洪运用几率和经济社会发展需要，依据有关法律、行政法规规定以及黄河流域防洪规划，研究制定支持北金堤滞洪区经济社会发展的政策措施”。

　　第四，关于与我省黄河保护其他法规相衔接的问题。目前我省已有黄河工程管理条例、黄河防汛条例、黄河河道管理条例三部法规。《办法（草案）》在“工程保护”“河道管理”“防洪安全”三章中，吸收整合了现有三部法规的核心条款，并按照黄河保护法的最新规定修改完善，成为我省黄河保护方面的一部统领性、全面性、系统性法规。同时，鉴于三部法规其他条款在黄河保护方面还发挥着作用，还要继续适用，所以在附则中明确与本办法规定不一致的，按照本办法执行。

　　以上说明和《办法（草案）》，请予审议。