□向春玲

　　党建引领基层治理是一个系统工程。习近平总书记指出，全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。在我国现代化建设新阶段，面临复杂的国际国内新形势，运用系统性思维推进基层治理系统化改革是基层治理现代化转型的必然趋势，这就需要基层党组织从组织建设、整合资源、完善基层治理体系和推进基层系统化改革等着手，全面提升基层治理的效能。

　　新形势下系统化创新党组织的设置方式

　　随着改革开放的深入推进，我国社会结构日益复杂，社会流动日益频繁，传统的以行政关系为纽带构建的总体性社会式微，新经济组织、新社会组织和新就业群体大量出现，原有的计划体制下的党组织形式已经不能完全适应改革开放的新形式，必须创新基层党组织的设置方式。习近平总书记指出，“新形势下，组织起来不仅要注重党政机关、企事业单位、人民团体等，而且要注重各类新经济组织、新社会组织”，“要探索加强新兴业态和互联网党建工作，扩大党在新兴领域的号召力和凝聚力”。这就需要按照“哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党的组织哪里就有党组织作用的充分发挥”的要求，不断探索基层党组织的新型设置模式。第一，从纵向维度看，建立独立党支部。针对规模较大的平台企业，党员人数达到条件的，可以单独组建实体性质的党组织。在此基础上，不断推动党组织向新就业群体企业的分支机构、业务板块延伸。此外，企业会因为不同项目进行组织分工，因此，还可以不断推动党组织向新就业群体项目团队延伸，“把支部建在项目上”。第二，从横向维度看，建立联合党支部。对于党员人数较少单独设立党支部的条件不成熟的企业，可以将多个企业联合起来建立跨区域、跨行业的联合党组织。因为“地域相邻”建立的党组织为“区域性的党组织”，因为“行业相近”建立的党组织为“行业党建联盟”。这种方式可以整合资源，形成合力，提高党组织的整体效能。第三，从动态性维度看，建立功能型党支部。根据社会发展、产业转型和党建资源的分布特点，按照不同职能、行业、地区的新就业群体建立起来的具有不同特色的党支部。它的组织形式相对灵活，不强调固定的组织结构和成员关系，更加注重发挥行业党员的主动性和积极性，实现党组织资源的再分配、再组合、再优化。第四，从信息化数字化发展看，建立“网上党支部”。信息化社会，网络成为生产生活中不可或缺的组成部分。地方党委主动牵头，会同平台企业就新就业群体党建展开协商，综合运用微信、QQ等信息媒介，建立“网上党支部”。这种党组织建设模式打破了时空地域限制，把长期流动的新就业群体党员纳入党组织覆盖范围，增强党员的归属感，推动党组织在现实空间和虚拟空间的交互融合。

　　发挥党的领导优势，整合基层治理资源

　　当前复杂的治理形势，计划体制下党委政府单一管理和服务方式已经不能满足当前的发展需要。整合治理资源是当前党建引领的基层治理的重要任务。中国共产党是中国最高的政治力量，围绕基层社会治理的重点难点问题，可以充分发挥党的领导优势，通过整合党内外各种治理资源，包括人才、资金、阵地、专业等，优化治理结构，有效调动党内外各类组织机构积极参与社会治理。

　　一方面，整合党组织的内部资源。我们党的组织优势是纵向到底、横向到边，实现全覆盖。但是，存在着碎片化、各自为政的组织活动。一些党组织由于要素的缺乏，活动的开展不能很好满足基层党员和群众的需求。整合党建资源，促进基层党组织之间的交流和互动，实现资源共享和优势互补，可以进一步提高基层党组织的组织力和凝聚力，共同解决基层治理的难题。例如，在一些地方基层治理创新实践中出现的“党建联盟”“支部连支部”是党建整合资源的有效形式，在“党建联盟”和“支部连支部”活动中，不同的基层党组织可以结合自身特点和优势，开展多种形式的合作和共建；可以建立基层党组织之间的联系机制，定期交流工作经验和资源信息；可以开展跨区域、跨行业的党组织合作，实现资源整合和优势互补；可以组织党员共同参与志愿服务和社会公益活动，发挥党员的先锋模范作用等。全国多地涌现的“党建联盟”“支部连支部”“区域化党建”等模式的出现，切实将党建优势转化为治理效能。同时，党建资源的整合，可以破除原有的组织活动碎片化、各自为政的困境，推进党建引领基层治理的协同性、整体性和系统性，提高基层治理的效能。

　　另一方面，整合外部社会力量，构建基层治理共同体。整合各类社会资源，形成基层治理共同体。当前，面对广大群众多元化、多层次的服务需求，基层党建引领社会治理并不是党组织单打独斗，而是要有效整合政府部门和社会的各种资源，调动社会各方面积极性，实现基层党建带“群建”、带“社建”，协调动员多种力量来满足群众的多元化需要。第一，党建带动基层工会、妇联、团委等人民团体和群众团体积极参与基层服务和管理。第二，党组织培育和发展各类社会服务组织，拓宽新形势下基层党组织服务群众、凝聚人心的途径。第三，基层党组织引领基层自治、扩大基层增强基层党组织的服务能力。可以说这些创新是基层组织系统化再造的探索。这种探索超越了基层治理主体各自为政、碎片化治理的局限，实现了党的领导力与治理能力的有机统一，在党建资源整合过程中，基层治理的集聚效应更全面、活动形式更新颖、服务功能更多样、推动发展更有力。基层党组织通过资源整合，提高了党建引领基层治理的组织力和号召力，把党的组织优势和制度优势转化为基层治理效能的体现。

　　健全党组织领导的“三治结合”基层治理体系

　　“三治结合”是自治、法治、德治三种治理方式或手段在结构、功能和作用方面的有机结合与协同。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，是新时代基层治理现代化的核心路径。该体系以党建为引领，以自治为基、法治为纲、德治为魂，从群众参与、法律规范、道德约束三个维度协同发力，通过系统性整合群众自治、法律规范与道德约束，实现基层治理方式从行政性单一化管理向党领导下的基层多元共治方式的转变，从以往硬性治理方式向柔性化治理方式的转变，从“被动治理”向“主动治理”转变，形成“有效率、有秩序、有温度”的基层治理框架，构建基层治理新格局。

　　多年来，基层群众自治实践提高了我国基层治理民主化水平，促进了基层社会的和谐稳定。但也应该看到，我国基层群众自治在实践过程中还存在着基层党组织作用发挥不够的问题、群众自治意识淡薄和自治能力不足等问题。因此，健全和完善基层群众自治制度是我国基层治理现代化的发展趋势。在这个过程中，强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举。在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，从制度上程序上夯实人民群众在基层自治中的主体地位。

　　德治和法治历来是基层治理的重要方式，在基层治理中发挥着各自不同的功能。道德是人的行为价值取向，法律是人的行为底线，两者相得益彰，相互补充，共同维护社会的秩序。基层治理要以法治作为保障，提升基层党员、干部法治素养，引导群众依法参与基层社会治理。依法制定村规民约、居民公约，确保符合法律法规和公序良俗。因此，要完善基层以法律咨询、法律宣传、法律援助等公共法律服务体系，加强和规范基层法律顾问工作。推进信访法治化，践行新时代“枫桥经验”。同时，要加强思想道德建设，实施公民道德建设工程。将社会主义核心价值观、中华民族传统美德融入基层社会治理当中。为此，要健全基层道德评议机制，发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。同时要实现德治与自治法治的有机结合。例如，通过建立道德评议会、红白理事会等组织，将道德规范与村规民约相结合，提高基层治理的能力和水平。

　　坚持党委领导下的系统化改革，提升基层治理的协同性和整体性

　　党的十八大以来， 党中央高度重视基层治理，要求把人力物力财力下到基层，提高基层治理的能力和水平。当前，基层治理从横向上看，存在着多头管理的问题，也存在着各自为政的管理。从纵向上看，存在着上下级行政层级之间职责不清、权责脱节以及治理资源“悬浮化”问题，在属地管理的原则下，基层面临着“责任无限大、权力无限小”等难题，形成基层治理“小马拉大车”的现象，严重影响基层治理的效能。为了破解这一难题，需要“跳出基层看基层”，要坚持系统思维和系统观念，推进党委领导下的基层治理系统化改革，全面提升基层治理的协同性和整体性。

　　第一，坚持党委顶层设计，推进基层治理系统化改革。基层治理过程中，乡镇（街道）和村（社区）所面临的问题往往是复杂多样的，不能分散应对，需要多部门多层级之间的互相配合。这就需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。坚持全局观念和系统谋划，坚持党委对基层治理改革的系统性规划，通过“层级联动、部门联动+因地制宜”实现治理机制的重构。在一些地方系统化改革实践中，已经出现市委主导的“三级联动”机制，市级层面制定制度框架与战略部署，县区党委结合区域特色制定实施细则，乡镇（街道）落实具体改革任务，形成“统一部署—差异实施—动态优化”的闭环，基层治理出现良性运行的局面。

　　第二，推动上级政府“向下赋能”，做好基层治理的“加法”。基层人少事多责任大，切实解决基层财力、人力资源与基层事权倒挂的现象，需要明确上下级政府职责边界，通过深入调研基层实际需求，结合不同地区、不同层级政府的职能特点，制定详细的权责清单，明确划分上级政府与基层政府的职责范围，将适合基层管理的权力，如行政审批、行政执法、公共服务等权限，依法依规有序下放给基层，让基层政府在管理本地区事务时有更多的自主权和决策权。同时，减少不必要的中间环节和审批层级，对一些基层能够自行处理的事项，实行“一站式”审批或备案制，赋予基层政府直接审批和处置的权力，提高行政效率，让基层能够更快速地响应和解决群众问题。

　　第三，推进治理主体明确权责，做好基层治理的“减法”。习近平总书记指出，“为基层减负要明确权责，不能把什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚，要持续深化整治形式主义为基层减负，为基层干部创业创造良好的条件”。推进基层治理主体分工明责、权责利统一成为当前的紧迫任务。全国许多地方制定明确的乡镇（街道）和村（社区）权责清单，即按照“费随事转、权随责走”的原则，梳理出基层群众自治组织“需依法履行的事项”和“需协助政府工作的事项”两份清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，解决基层治理权责不对称、检查考核多等问题，切实减轻社区和村的组织负担，推动基层自治组织职能回归，增强其服务群众的功能。

　　第四，充分运用现代数字技术，为基层治理系统化改革提供技术支撑。当前，互联网、数字技术和人工智能技术的迅猛发展，全面而深远地影响人类的生产和生活，数字化治理日益成为国家治理和社会治理的新动能和新趋势。数字化治理将新兴数字技术与治理要素相结合，在系统化重塑政府治理流程、及时了解公众需求和源头预防化解矛盾纠纷等方面发挥着重要作用。其一，数字技术具有跨层级、跨区域、跨系统的特征，数字化治理可以克服本位主义、地方主义和部门主义，打破部门之间的信息壁垒，实现跨部门协作与信息共享，提高治理的整体性和协同性。其二，数字化治理通过政务平台与社交媒体多渠道数据收集群众的意见和建议，为群众提供精准化的公共服务；通过对历史数据和实时数据的分析与挖掘了解公众需求的特点、规律和发展趋势，为制定精细化治理政策提供有效的依据。其三，数字化治理能够借助全面的数据收集体系、智能的数据分析手段、高效的风险预警机制及广泛的公众参与平台，实现对社会风险及时识别、有效预防和矛盾纠纷的及时化解，实现基层治理的前瞻性和主动性。

　　专家简介

　　向春玲

　　中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师。曾获中央党校教学优秀奖。在中央党校省部级地厅级主体班讲授过“习近平关于社会建设的重要论述”“加强和创新社会治理”。主持和参与多项国家课题和省部级课题。长期坚持基层治理实践调研。先后在《求是》《中共中央党校学报》《科学社会主义》《治理现代化研究》以及《人民日报》《光明日报》《经济日报》等报刊发表论文和文章百余篇。