□河南日报社 中共河南省委党校联合调研组
5月19日至20日，习近平总书记在河南考察时提出“两高四着力”的重大要求，其中之一是高效能治理。作为高效能治理的重要方面，基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，更是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。目前，我省已进入主汛期，据气象部门预测，今年汛期气候状况总体偏差，黄河流域中下游、海河流域以及淮河流域洪涝风险高。为更好应对“七下八上”的防汛关键期，焦作市武陟县在实践中创新“一网两表四图”防汛工作机制，为基层应急管理能力现代化建设提供了鲜活样本。
“一网两表四图”：创新基层防汛机制
武陟县北依太行，南临黄河，处在黄河“铜头铁尾豆腐腰”的豆腐腰位置上，被誉为“悬河头、华北轴、百川口、万古流”，历来是治水要地。该县防汛重点任务主要为黄沁河堤防工程、城市内涝、内涝河道等。其中，黄沁河38公里沁河左堤和沁河口以下22公里黄河左堤，是国家防总明确规定的确保堤段。随着极端天气灾害多发频发，防汛减灾工作面临巨大挑战。武陟县创新“一网两表四图”防汛工作机制，将“时时放心不下”的责任感转化为“事事心中有底”的行动力。
“一网”：防汛排涝网络。这张“网”以黄河、沁河两大流域为核心，覆盖全县大沙河、蒋沟河等16条内涝河道及城区276.93公里的排水管网。同时，对全域实施智能化改造，加装智能监测设备38套，实时监控管网水位、流量数据，实现防汛排涝网络全域覆盖、动态监管。
“两表”：一是防汛应急响应责任表。按照I至V级防汛应急响应，明确了不同启动条件下，县防指各成员单位、乡镇（街道）、村街（社区）三级主体的具体防汛职责，涵盖工作通知传达、动员部署、抢险救援、信息报送等任务，同时，将抢险救援、后勤保障、善后处置等全流程工作进行细化分解，构建起由县及村的责任体系，确保责任落实。二是防汛应急响应流程表。根据响应要求和乡镇（街道）、部门职责，明确监测预警、会商研判、启动响应、险情应对等处置流程。涉及防汛成员单位多级响应、多部门协同，确保应急处置科学、高效、有序。
“四图”：一是防汛风险管控示意图。对黄河、沁河、内涝河道、城区开展全面风险评估，精准标注一般风险点48处，主要包括河道险工险段、城区易涝区域；超标准风险点18处，涵盖堤岸溃决高危区、地质灾害隐患点等。针对超标准风险区域，实行“一处一策”防范方案，安排专人24小时巡查值守，做到风险隐患早发现、早预警、早处置。二是防汛物资（装备）救援力量示意图。涵盖了15个乡镇（街道）、10家重点成员单位的防汛资源，绘制物资装备及救援力量分布图，标注33支1583人的县乡两级应急队伍分布位置，构建“就近调度、区域联动”机制，确保灾害发生时救援力量能够迅速响应、及时到位。三是黄河、沁河防汛转移避险安置两张图。根据黄河和沁河流量级别不同，标明了不同洪水量级需转移避险群众，共涉及6个乡镇90个村10.19万余人，以投亲靠友、自有安全住所、集中安置方式来转移避险。其中，集中安置点4个，具备有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有安全住所、有看病医疗条件、有网络通信信号“六有”条件，符合转移避险安置要求。
全域立体治理：让基层应急科学高效运转
2023年武陟县推行“一网两表四图”防汛工作机制以来，激活基层应急运转体系，推进基层应急管理体系和能力现代化建设，提升应急治理效能，群众安全感与满意度持续提高。
“一网”管全域，织密防汛安全网
这张“网”，凸显专业优势。武陟县防汛排涝网络按照守水区域、防汛标准，精心制定全县防汛排涝各点位立体式网格图；通过实地勘察、数据整合，将每个河道的水位监测点、排水管网关键节点、易涝区域等信息精准标注，形成可视化、可追溯的防汛“布局图”。
这张“网”，力求底数清、情况明。在直观呈现防汛排涝整体布局的基础上，细化至每个网格单元的具体职责与应对方案。工作人员通过网络图，可快速掌握各区域防汛能力，提前部署抢险物资、调配应急队伍，快速响应。
这张“网”，强化技术赋能。依托应急指挥中心、云视讯高清视频会议系统、应急广播等方式，实现防汛排涝网络全域覆盖、动态监管。应急指挥中心与省市应急管理部门互联，通过覆盖各乡镇（街道）、县直部门、347个行政村的云视讯高清视频会议系统与部门、乡村互联，通过覆盖各村街、城区以及黄（沁）河沿岸1302个点位的应急广播，解决应急信息“最后1公里”的传递瓶颈。
“两表”明职责，规范流程责任实
防汛应急响应责任表重在“明责到人”。按照省、市防汛工作要求，武陟县成立由县委书记、县长、县委副书记等领导组成的防汛重大事项决策小组，负责指挥决策重特大洪涝灾害应急抢险救援救灾工作；调整了以县长任指挥长的防汛抗旱指挥部，形成了“1+16+4”的防汛指挥体系（1个指挥部、16个工作专班、4个分指挥部）。依据防汛应急响应级别，将“谁来干、干什么”细化分解到全周期应急管理各关键环节，明确责任领导、责任单位、责任人及联系方式，构建起“横向到边、纵向到底”的立体化责任网格，推动形成“点—线—面”的应急态势。“责任表”破解了责任模糊、推诿扯皮的难题，确保一旦险情发生，指令直达末端、人员迅速就位，形成了“一级抓一级、层层抓落实”的责任闭环。
防汛应急响应流程表重在“依规而行”。该表系统梳理了从监测预警、会商研判到启动响应、险情应对的处置链条，实现了预警与响应的精准衔接、处置流程的标准化运行。“流程表”将气象水文预警等级与标准化险情处置流程精准对应。一旦达到预警临界值，从信息报告、会商研判到物资调度、抢险作业等各环节迅速启动。预警信息不仅是“发令枪”，更是触发标准化响应程序的“金钥匙”，最大限度压缩了从“感知风险”到“启动行动”的宝贵时间。“流程表”环环相扣，打造了“预警迅捷、指挥顺畅、处置高效”的响应链。
“四图”强支撑，精准治理强保障
“一图”绘风险，风险隐患一目了然。通过绘制相关图表，武陟县干部群众对全县防汛排涝情况有了更全面、清晰、直观地认识，推动“清单化”精细管理。一是防汛力量按需调配。在一般风险区域做好常规防范，在超标准风险区域提前加固、重点盯防，极大提升了防汛工作的针对性和有效性。二是汛前隐患排查整改工作全面覆盖。建立的隐患台账实行“一患一档”动态跟踪，可立行立改的问题直接行动，其余问题通过标注上图，联合属地和相关单位制定解决方案，以动态管理确保风险隐患可控。
“一图”汇力量，应急资源高效联动。近年来，武陟县先后投入2670多万元，采购了综合保障、应急救援等4大类应急物资装备。同步加强专兼职救援队伍建设。防汛物资（装备）救援力量示意图全面涵盖防汛物资储备情况并详细标注联系人信息。通过这张图，物资储备数量种类、存放地点、可用状态、管理责任人以及应急队伍的人员构成、专业特长等信息清晰呈现，构建就近调度区域联动机制，确保在险情发生时，能够迅速调配物资、集结队伍，实现救援力量的高效协同，为抢险救灾赢得宝贵时间；物资装备与救援力量“一本账”管理、“一盘棋”调度，确保关键时刻资源找得到、调得快、用得上。
“两图”保安澜，生命高于一切。黄河、沁河防汛转移避险安置两张图精准划定超标准洪水威胁范围，明确需转移避险的群众具体人数，清晰标明需转移群众信息、转移路线、安置地点，从组织动员到后勤保障都进行了周密部署，为紧急情况下快速、有序、安全转移群众规划出“生命通道”。乡、村两级修订1134个防汛预案、一张纸预案处置卡，多次组织宣讲、演练，开展“敲门行动”，切实提高群众的避险能力。“两图”以“宁可十防九空，不可失防万一”的态度，将人民至上、生命至上的理念落到实处，为群众生命安全构筑起可靠防线。
“一网两表四图”将复杂的预案体系、抽象的风险信息、分散的应急资源、具体的行动方案转换为直观清晰的作战图，为防汛指挥决策调度提供系统支撑。在具体风险情境下，帮助干部群众“按图索骥”，精准定位风险、高效协同处置，极大缩短了应急响应时间，提高了防汛减灾效能。
直击痛点、提升效能：可复制的基层防汛减灾机制
针对基层应急管理中“条块分割导致协同低效、经验驱动引发响应滞后、数据碎片化制约决策精准”等痛点问题，武陟县创新“一网两表四图”防汛机制，实现从经验驱动向标准驱动、被动应对向主动防控的转变，提升防汛减灾效能。
标准化机制破解协同难题
以体系重构明晰权责边界。打破传统防汛工作中的碎片化格局，将全域安全防控体系整合为“一网两表四图”标准化机制。“一网”以精细化网络划分全域风险，实现隐患排查、监测预警的全覆盖；“两表”通过响应责任表和流程表，明确层级间和部门间权责关系与工作流程，杜绝执行中的推诿；“四图”直观呈现风险点位、物资救援力量、避险安置等要素的空间分布，为精准防控提供可视化支撑。通过将复杂治理场景转化为标准化、规范化流程，推动基层治理从“凭经验办事”转向“依标准执行”。
以流程贯通激活整体效能。“一网两表四图”各要素并非独立运行，而是通过标准化接口实现深度协同。风险管控示意图为动态监测提供数据基底，责任表为应急响应划定责任链条，物资救援力量图为抢险处置提供防汛物资和应急救援力量保障。依托网格图精准定位风险区域，形成“定位—定责—定策”的标准化处置链，推动跨部门协作从无序转向有序、从低效迈向高效。
以高位统筹强化机制运行。县委、县政府发挥统筹协调作用，将“1+16+4”指挥体系与“一网两表四图”深度融合，构建“总控-分控”协同机制。县防汛指挥部作为中枢系统，统一调度各专项工作专班；分指挥部按区域划分，对应落实具体防控任务。通过建立定期会商、信息共享、联合调度等机制实现各环节无缝衔接，形成“中枢决策—区域执行”的治理合力。
穿透式管控畅通指令链条
以职责图谱打破部门壁垒。基于标准化责任体系，绘制部门协作“节点图”，明确水利、应急、河务等部门在监测预警、应急响应、工程抢险中的具体职责与协作流程，通过标准化流程破解“九龙治水”的协同难题，实现“监测—研判—响应”的治理闭环。
以责任矩阵压实层级担当。构建县乡村户责任矩阵，将标准化责任清单细化至每个层级、每个岗位，形成责任闭环。通过标准化传导机制确保预警指令穿透式传达，杜绝责任落实“中梗阻”，实现治理压力从县级到村级的有效传导。
以实战演练磨合协同机制。常态化开展跨部门协同演练，以“一网两表四图”为脚本模拟全流程应急演练场景。重点检验各部门在标准化流程下的数据互通、物资调配、指令传递的标准化效率。通过重复性训练推动各主体对标准化协作节点形成“肌肉记忆”，缩短常规响应时间，真正实现“接令即动、动则协同”。
可视化图解打通执行梗阻
以图表简化提升干群接受度。将复杂应急预案转化为“一页纸”处置卡，以标准化流程图分解全周期应急管理中的各阶段动作，干部群众理解接受度高。例如，沁河低洼区转移卡明确标注“流量达5060立方米/秒时启动第一批转移”，对应75个自然村的转移路线与安置点坐标明确，村级叫应到位，转移有序，落实转移后值守与险情上报，确保“最后1米”执行到位。
以技防体系强化协同支撑。构建“应急指挥中心+”技防网络，以应急指挥中心作为中枢，上联省、市应急管理部门，加云视讯系统，横向联合县水利、河务、城管等部门，下接乡村各级，支撑县级各部门与乡村责任主体的实时联动；应急广播系统，将预警指令、转移方案等通过分区播放功能发布至不同风险区域，配合“多渠道通知”机制，确保应急信息叫应到人，破解跨层级协同与基层落地的双重梗阻。
以动态更新确保务实管用。建立“常态化巡查—即时整改—动态校准”的图表维护机制，确保“一网两表四图”数据真实管用。日常治理中，水利、河务等部门依托风险图开展常态化巡查，对发现的隐患即时标注并启动整改流程，同步更新对应图表的风险等级；汛期则通过应急指挥中心实时接入水情、险情数据，动态修订物资储备、转移路线等图件信息，确保风险点位、资源分布等数据与现场情况一致。
平战结合延伸治理效能
因地制宜实现精准防控。根据不同区域灾害特征，武陟县对“一网两表四图”进行差异化调整。黄河滩区侧重细化“流量—转移”对应关系图，明确8000立方米/秒流量下的分批次转移方案；沁河低洼区强化“水位—风险”预警关联图，标注重点转移人群位置；城区突出内涝点与排水管网拓扑图，指导“一点一策”整治，实现标准化机制与区域实际的精准适配。
创新机制融入常态化治理。“四图”与日常工作相结合，贯通平时与急时状态。风险图作为巡查手册，指导巡查人员按标准流程标注隐患；物资图用于季度点验，确保储备物资账实相符；力量图辅助队伍分区域拉练，促进平急工作的有机融合；避险安置图明确转移路线与安置点坐标，确保避险方案可操作。四张图与日常治理有机融合，形成从隐患排查、物资管理、力量部署到避险准备的全链条工作指引，夯实应急基础支撑。
平急转换形成治理闭环。构建“平时建图—灾前用图—灾后修图”的工作机制，平时通过风险图排查整改隐患、完善防控体系，灾前依托避险图组织群众避险，灾后根据处置情况修订图件、更新相关数据。“一网两表四图”从静态台账升级为动态治理工具，推动基层安全治理从“被动点式应对”到“主动全域防控”的转变。
武陟县的实践表明，基层应急能力建设关键在于构建科学管用的标准化机制，推动治理资源与要素的高效协同，提升治理效能、增强治理韧性。这一机制印证了基于系统思维的标准化治理在应对复合型风险挑战中的核心价值，以确定性工作应对不确定性变化，为全省应对“七下八上”防汛关键期提供了可借鉴的创新思路。
调研组成员：杨晓东 刘红涛 王志立 丁琼 赵晨 翟慧杰 李阳辉
执笔：丁琼 翟慧杰 李阳辉