□马骏

　　2026年第2期《求是》杂志刊发习近平总书记《在中央城市工作会议上的讲话》，文章部署了城市工作7个方面的重点任务，第一条就是着力优化现代化城市体系。中央经济工作会议提出要“坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动”，这就要求根据我国经济发展新形势新特征，因地制宜确立不同类型城市的经济发展目标，以优化现代化城市体系促进城乡融合和区域联动，为“十五五”时期我国经济社会高质量发展开好局、起好步。

　　优化现代化城市体系是推动经济高质量发展的必然选择

　　现代化城市体系是立足协调发展理念，针对我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段提出的新要求。随着我国城市化率进一步提升、城市经济体量不断壮大，城市之间的有机联系也呈现出新的特征，都市圈、城市群已经成为城市发展的主体形态。

　　优化现代化城市体系是解决城市发展既有问题的重要举措。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率稳步提高，城市群和都市圈发展壮大，城市居民生活质量得到了显著提升。但是我国城市发展在大规模增量扩张阶段存在诸多不平衡不充分的问题：一是大中小城市之间发展不平衡，人口、资金以及各类创新要素向大城市不断集聚而中小城市发展动力不足；二是城市新旧城区之间发展不平衡，许多城市热衷于新城开发而老旧城区日渐衰落；三是城乡之间发展不平衡，不仅城乡收入差距较大而且乡村公共资源配套与城市相比也存在较大差距；四是城市新城区发展不充分，一些城市盲目扩大城区面积导致新城区产城融合不充分。以上问题都需要在城市发展存量提质增效阶段逐步解决，这就需要优化现代化城市体系，科学确立不同层级城市的发展目标，为满足全体人民美好生活需要提供坚实保障。

　　优化现代化城市体系是促进新质生产力发展的必然要求。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，新质生产力显著特点是创新，集聚资源的本质特征使得城市成为各类创新要素的集聚地，尤其大城市拥有的创新资源多，大城市应在发展新质生产力过程中发挥科技研发与现代服务业的优势。创新资源转化为生产力需要依托现代化产业体系，而发达的制造业是促进新质生产力发展的产业基础，这就需要在大城市周边布局与该城市创新资源相匹配的制造业。很显然，高端生产性服务业与制造业之间频繁互动对新质生产力的发展尤为重要，这就需要优化现代化城市体系，促进大城市与相邻城市之间互联互通，为支撑新质生产力发展的各类要素提供空间载体。

　　我国城市空间分布的特征要求不断优化现代化城市体系。我国地理幅员辽阔、文化源远流长，不同城市地理位置特征以及文化传统不尽相同，我国城市发展既需要考量不同区域资源禀赋条件的客观差异，也需要尊重不同地区的文化传统，还需要考虑老少边山地区经济发展的客观需求，通过优化现代化城市体系促进城乡融合和区域联动。

　　优化现代化城市体系促进城乡融合区域联动的现实路径

　　现代化城市体系包含了不同城市之间的产业分工体系、要素资源流动体系以及公共资源共享体系，优化现代化城市体系有利于促进城市之间的有机联系，也有利于促进城乡融合发展。

　　通过优化产业分布促进区域联动。产业集聚是城市的本质特征，但是由于不同产业对资源要素的需求以及对价格敏感度存在较大差异，使得产业在不同城市之间的分布存在差异。随着城市不断发展，城市中心区域尤其是大城市中心城区土地价格不断上升，使得对土地要素价格较为敏感的制造业不断迁往城郊或者其他城市，高端服务业在城市中心区不断集聚。诸如金融、法律等知识生产型产业，更容易在大城市集聚。但是，不同产业并不是孤立发展的，制造业的发展需要生产性服务业不断赋能，而创新要素也需要在实体经济中寻找应用场景，服务业的发展也依赖于人口的集聚。优化现代化城市体系将会促进都市圈与城市群范围内产业分工与协作，既可以避免大城市由于土地要素价格上涨带来的实体经济空心化的问题，也能够促进大城市高端服务业持续赋能相邻中小城市的制造业，从而更大程度上促进区域联动。

　　以县城为链接点促进城乡融合。城乡之间发展水平存在差距的主要原因在于土地、资金等生产要素在城乡之间的收益存在较大差异，由于诸多生产要素在乡村取得的收益持续处于较低水平，导致各类要素不断向城市集聚，城乡之间的割裂并不能够得到有效解决。这就需要在大城市与乡村之间找到能够让要素资源进行合理交互的“链接点”。很显然，县城是能够有效促进要素资源交互的最佳连接点。一是县城与乡村相比人口更为集中，为服务业发展提供了较好的支撑，当各类服务业在县城集聚后，能够通过县城与乡村之间的交通联系向乡村进行扩散。二是县城中一般具有一定规模的制造业，能够给各类要素资源带来较好的回报，从而能够承接大城市中向外迁移的制造业，也能够给到县城务工的农民提供较多的就业岗位。三是县城人口集聚程度高，公共服务运行的成本能够被收益所覆盖，使得县城能够为县域范围内的人口提供基本公共服务，乡村居民可以通过城乡公共交通享受县城提供的公共服务。因此，优化现代化城市体系需要推进以县城为重要载体的城镇化建设。

　　以基础设施互联互通促进公共资源跨区域均等化。让处于不同层级城市以及乡村的居民能够享受到均等的公共资源是贯彻新发展理念的主要体现，因此，促进城乡融合和区域联动的关键在于公共资源均等化。但是，公共资源很难跨区域流动的障碍在于两个方面，一方面，公共资源依赖于既有的建筑空间分布，往往由于建筑的不可移动性而在某个区域固化，例如，基础教育资源由于校舍的不可移动性以及中小学生上学通勤时间的限制，导致优质教育资源覆盖范围有限；另一方面，公共资源受制于行政体制的限制而无法跨区域流动，我国大多数教育、医疗资源均是由地方政府举办，由于编制、行政拨款等属地管理的特性，导致其很难跨区域流动。优化现代化城市体系可以通过发达的交通基础设施互联加强区域内城市之间的链接，让不同城市之间生活变得同城化，这能够较大程度上促进人才资源跨区域流动，让老百姓异地就医求学也变得更加容易。不仅如此，现代化城市体系之间数字技术设施互通互联还能够促进各类公共资源通过在线平台向其他城市扩散。

　　优化现代化城市体系促进城乡融合区域联动的重点工作

　　高标准规划建设若干都市圈。以大城市为中心，周边相邻若干中小城市组成的都市圈是建设现代化城市体系的主要方面，都市圈内的中小城市既可以利用大城市高端服务业的优势促进制造业转型升级，也能够与都市圈内的其他城市形成合理分工的产业体系。而且都市圈范围内的城市由于交通距离短、文化相近，使得建设都市圈的成本较低。高标准规划建设都市圈需要从三个方面着手：一是要加强顶层设计，带动都市圈发展的“火车头”是中心城市，这就需要梳理能够成为都市圈中心城市的清单，根据地理特征以及文化特征划定纳入都市圈发展的城市，合理规划中心城市的联动范围。二是要加强基础设施互通互联，要以就业生活同城化为目标优化基础设施，通过建设城际快速路、城际铁路等方式确保都市圈内城市都能纳入1.5小时通勤圈。三是大力推进各个领域准入标准互认互通，当前不同城市之间在户籍准入、医保结算、入学条件等方面依然存在较大的差异甚至较多的门槛，大力促进都市圈发展需要进一步解除都市圈范围内城市之间各个领域的限制性政策，促进人口在都市圈范围内自由流动。

　　以县城高质量发展促进城乡融合。推动县城高质量发展首先要牢牢抓住主导产业这个牛鼻子，县城中一定规模的主导产业不仅能够承接大城市外溢的各种资源，也能够为农村居民提供足够的就业岗位，要根据当地资源禀赋打造特色产业集群。推动县城高质量发展需要继续加大力度推进县域公路建设，不仅可以确保农村居民能够便捷地到县城就业就医或者消费，也能够确保农村需要的生产生活物资顺利送达农户，还能够促进农产品向县城集聚，便于农产品打开销路。推动县城高质量发展还需要加大力度保障教育医疗等公共资源的供给，要继续鼓励师范生与医学生到县城就业并保障其晋升渠道，确保县域范围内的公共资源不萎缩。

　　以制度创新深化跨行政区合作。要加强区域之间行政合作，通过制度创新促进不同层级城市之间错位发展，共同助力现代化产业体系建设。例如，在大城市工业外迁的过程中，可以建立税收分享机制，让需要迁移的制造业能够在大城市附近的中小城市落地，既保障了大城市的税收，也为中小城市带来了新的产业。优化现代化城市体系还需要建立跨行政区的协调沟通机制，通过建立都市圈或者城市群内城市联动发展管理小组等形式加强城市协同发展。

　　推动地方政府转变角色。在城市大规模增量扩张阶段，政府部门统筹管理便于快速启动城市统一规划，并高效推进大规模基础设施建设，各类城市建成区面积大幅扩大。在优化现代化城市体系阶段，由于不同城市发展目标定位不同，地方政府角色需要进行转变，有的城市需要在基础设施上多下功夫，而有的城市要控制基础设施建设规模，有的城市需要前瞻布局未来产业，而有的城市要做好承接大城市产业转移工作。因此，地方政府要做好营商环境建设，在城市发展各类事项中“有所为”与“有所不为”，切忌盲目提出经济发展指标，应根据当地特色因地制宜发展特色产业。

　　注重使用数字化技术促进现代化城市体系建设。当前，数字技术的广泛应用正在深刻改变城市发展方式。比如，数字技术的应用让很多政务服务可以线上办理或者能够在较短时间内自助办理，使得政务服务得以跨空间、跨时间进行，大大地提升了城市管理部门的效率。再比如，数字医疗的发展使得很多人可以线上挂号、线上问诊、线上缴费，让医疗资源覆盖面不断上升，意味着在医疗等公共资源无法短期内大幅扩张的同时其服务能力得到提升。因此，优化现代化城市体系需要注重使用数字技术促进公共资源在不同层级城市之间共享、促进政府服务在不同城市之间互联互通。这就需要各类城市继续加大新型基础设施建设力度，主动推动各行各业“智改数转”。

　　（作者系南京大学法学院党委副书记，经济增长研究院副院长）